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學術成果

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青年與公共治理學刊 / 內文

  臂距原則能帶來什麼公平?

論文化部與國藝會藝文補助分配之差異[1]

蔡咏諭[2]

文化部自2017年起規劃推動我國藝文獎補助轉型,放寬國藝會收入來源,使其能依法接受政府捐贈,同時規劃逐年將常態性藝文補助移交國藝會執行。此舉係為了落實文化治理之「臂距原則」(Arm’s Length Principle),避免國家對藝術文化的直接干預。

論者認為,臂距原則的實踐能夠達成資源分配之超然獨立性。本文則分別從公正(equity)、平等(equality)與需要(need)三種資源分配的公平(fairness)觀點切入,針對文化部與國藝會的藝文補助分配進行分析結果發現,文化部與國藝會在公正面向上不存在顯著差異。然而,無論是平等或是需要面向,國藝會均較文化部更能回應公平價值,不過效果並不強烈。

基於前述發現,本文認為文化部規劃逐步將常態性補助移交國藝會執行,確實係正確方向,然而,未來仍然應該注意不同組織間的角色分工,以及資源分配的衡平問題

關鍵字:臂距原則、藝文補助、國藝會、文化中介組織

壹、前言

財團法人國家文化藝術基金會(以下簡稱國藝會)於1996年由行政院文化建設委員會(以下簡稱文建會)捐助成立,主要功能為辦理文化藝術研發、獎助與推廣業務。其成立,最原初的目的,便是希望使政府推動文化業務的角色,從主動轉為輔導地位,以避免政治對文化藝術的過多干預(許育典、李佳育,2016。然而,國藝會原先預計募集的100億基金卻未能到位(林文斌、吳慶烜,2009致使國藝會能量不足,未能達成原先設立之目標。

有鑒於此,我國於201712月通過《國家文化藝術基金會設置條例》修正草案,使國藝會亦可依法接受政府機關編列預算之捐贈,讓政府與中介組織均可發揮各自的角色,落實文化治理之臂距原則(Arm’s Length Principle)。文化部並於2018年度法定預算中,編列22460萬之預算捐贈予國藝會,此金額佔文化部對民間單位獎補助預算總額之9.5%[3](文化部,2017c,更相當於國藝會原先獎補助預算之1.25[4](財團法人國家文化藝術基金會,2017a,移撥金額相當可觀。

另一方面,文化部更刻正研擬推動成立行政法人文化內容策進院(以下簡稱文策院),負責文化內容產業之獎補助業務。文化部期待,未來由文化部主責政策性補助,而涉及專業藝術價值之常態性補助交由國藝會執行,涉及影視音與出版等文化內容產業之市場性補助則交由文策院處理(文化部,2017c;何定照,2017;趙靜瑜,2017。可以發現,逐漸將部分獎補助業務交由中介機構(公設財團法人或行政法人),是文化部當前的政策方針。因此,不同單位間的角色如何區隔與相互合作,將是重要的議題。

論者認為,臂距原則的實踐能夠達成資源分配之超然獨立性Hetherington, 2017,然而,中介組織(國藝會)是否確實相較於政府機關(文化部)更能實踐公平性?此外,公平的概念抽象而多元,中介組織又是在哪個面向能夠做得比政府機關更好?這些問題的答案,將影響文化部本次的變革能否達成預期的目標。

儘管過往研究或有從法制角度切入,討論文化中介組織的定位(許育典、李佳育,2016;或有利用深入訪談方式瞭解文化部與國藝會之分工(朱鎮明,2008;或有從實務觀察或整體統計數據切入討論藝文補助的分配議題(曾瑞媛,2016;劉宜君、朱鎮明、王俐容,2009)。然而,目前尚缺乏利用實證方法,以微觀角度切入,針對文化部與國藝會實際藝文補助分配情形進行分析的相關研究。制度設計與組織管理最終目的均是實現理想的藝文補助分配,達到扶植藝文產業、促進文化發展的目標,因此從受補助對象角度切入的實證觀點相關研究不可或缺。

基於此,本文希望利用文化部與國藝會的近年的藝文補助分配資料進行分析,具體回答以下問題:

一、國藝會在進行藝文補助業務時,是否較文化部更能合乎公平原則?

二、如果二機關確實存在差異,主要是體現在哪一個面向的公平?

三、二機關間落實臂距原則的程度與面向為何?有何改進方向?

透過回答前述問題,本文希望藉此機會,檢視文化部與國藝會在藝文補助分配上是否存在差異,了解文化部目前的政策變革方向是否能達成預期目標,期能作為後續政策制定與推展之參考。同時,也期待能夠針對政府部門以及非營利組織(尤其是政府成立之財團法人)之角色區隔,以及臂距原則在我國的實踐情形有進一步了解。

貳、文獻回顧

一、我國藝文獎助政策沿革與未來發展

我國於1981年成立文建會,統籌規劃國家文化建設、文化交流與文化資產等相關事宜,為行政院直轄之三級機關。隨後,於2012年配合組織改造政策,文建會改制為文化部,升格為二級機關,整併了原文建會、行政院新聞局,以及教育部轄下的五個文化館所等機關業務,並於2017年承接部分蒙藏委員會業務,係我國文化業務的主管機關(文化部,2017b

此外,在文建會時代,我國即於1992年通過《文化藝術獎助條例》,明定文化藝術獎勵與補助等相關事宜,主要目的即在於扶植文化藝術事業、提昇國民文化水準。以2018年法定預算為例,文化部及所屬機關預算數共計184億元,便有超過四成(81億元)用於獎補助業務(行政院主計總處,2017。可以見得文化藝術獎助業務已占文化部業務中相當重要的比例。

文化部之獎補助業務推行,以2017年為例,除本部計有59個獎補助要點之外,包含下轄之三級機關(局),以及文化場館均有各自的補助要點,合計達135個,涵蓋層面包含人文出版、文化資源、文化資產、文創發展、電影、電視、流行音樂、廣播、藝術發展、工藝、人權等各大類。補助對象包含各級政府機關、學校、民間團體(含營利事業),以及個人(文化部,2017a。足見我國藝文補助涵蓋範圍廣泛,不同藝文領域與組織類型,均受獎補助政策影響。

另一方面,國藝會係於1996年由當時的文建會捐助成立,主要功能為辦理文化藝術研發、獎助與推廣業務。其成立之原初目的,便是希望使政府推動文化業務的角色,從主動轉為輔導地位,以避免政治對文化藝術的過多干預(許育典、李佳育,2016

進一步而言,關於國藝會的組織特性與角色,國藝會屬於政府捐助成立之財團法人,其董事會組成,依法係由文化部就文化藝術界人士、學者、專家、政府有關機關代表及社會人士中提請行政院院長遴聘,其預算編制亦受主管機關文化部之監督。

然而,國藝會原先預計募集100億基金,卻未能到位,截至2017年為止,基金結餘也僅60億元餘,每年獎補助預算約僅1.8(財團法人國家文化藝術基金會,2017a,顯然與文化部之獎補助規模有頗大差距。國藝會之獎補助業務分為常態補助與專案補助,涵蓋文學、表演藝術、視覺藝術、文化資產、文化發展與文化交流等項目(財團法人國家文化藝術基金會,2017b。與文化部相較則缺少了對影視音(除紀錄片與動畫片外)與文創發展之相關補助。

文化部自2017年起規劃推動我國藝文獎補助之制度轉型,首要任務即是落實臂距原則(Arm's Length Principle),強化中介組織專業功能。鑑於此目標,文化部除提出《國家文化藝術基金會設置條例修正草案》,使國藝會未來可依法接受政府機關編列預算之捐贈外,更研擬推動成立行政法人文化內容策進院(以下簡稱文策院)(文化部,2017c。國藝會之設置條例修正草案已於201712月通過,並經總統公布施行;文策院之設置條例草案,則已於20184月經立法院司法及法制委員會、教育及文化委員會初審通過,交付院會二讀。

文化部期待,未來由文化部主責政策性、國際性、實驗性、扎根性與維護文化多元性之補助,而涉及專業藝術價值之「常態性」補助交由國藝會,涉及影視音與出版等文化內容產業之「市場性」 補助則交由文策院處理(文化部,2017c

整體而言,可以發現,逐漸將部分獎補助業務交由中介機構(公設財團法人或行政法人),是文化部當前藝文補助政策改革的主要方針。因此,不同單位間的角色如何區隔,與相互合作,將是重要的議題。

二、藝文補助之公平界定與衡量

Deutsch1975將資源分配的原則歸納為三類:公正(equity)、平等(equality)與需要(need),而這三類分配原則都可以視為公平(fairnessMannix, Neale & Northcraft, 1995。其中公正(equity)強調依據個人的貢獻與功績分配資源;平等(equality)則強調每一個對象都分配到相同的資源,也就是齊頭式平等;需要(need)則強調不等者不等之的補償性平等(compensatory equality),亦即給予相對弱勢與資源匱乏者更多資源Deutsch, 1975; Mannix et al., 1995; Steil & Makowski, 1989; Talen, 1998

誠然,在藝文補助領域中,各種概念的平等原則並無孰是孰非。齊頭式平等雖可以讓較多團體受惠,提升民間藝文活動能量,促進長遠發展(蔡林彤飛、王遠樵,2016。然而,雨露均霑的分配模式將會降低各團體分配到的金額,反而可能對藝文發展產生危害(呂弘暉,2011。事實上,政府補助對於受補助單位而言本來就不是寥勝於無,政府補助的效果可能存在所謂「最低門檻」,如果補助金額過低,可能是完全沒有成效的Hottenrott, Lopes-Bento & Veugelers, 2017。因此,找到最需要的團體(包含資源匱乏者或者或者具備發展潛力者),給予適當的補助可能會是重要的策略。

儘管此三種公平概念間可能相互衝突,齊頭式平等的分配必然與強調功績的公正與強調需求的補償性平等不相容。而本文的目的也不在於此三價值間作出權衡與取捨。然而,當討論資源分配議題時,這三種公平的觀點都值得探討,也應該同時納入分析,才能了解實際分配資源時,是否忽略特定的價值,或悖離某些原則。

進一步而言,此公平原則的適用範疇,可能包含不同的受補助對象,以及不同的地區。而無論是哪一個面向的公平,對藝文補助而言無疑都是重要的。文化部的補助政策,過往曾被批評獨厚大型企業,而忽略了小型團體(自由時報,2013。確實,如果總是優先補助發展良好的大團體,將會扼殺新創團體的生存空間(陳玲玉,2011;曾瑞媛,2016;劉宜君等人,2009。更有甚者,當資源投注在本身就資金雄厚的民間團體,而沒有照顧到真正需要幫助的對象,反而無法讓政府預算發揮效益London, 2001。因此,藝文補助在不同受補助對象間的分配是否平等,是值得重視的。

此外,區域間的分配同樣值得注意,無論是文化部或國藝會,研究者都發現藝文補助有過度集中於北部的現象,如此將惡化藝文發展的城鄉差距(朱鎮明,2008;劉宜君等人,2009。總結而言,本文所欲分析的公平概念包含公正(基於功績的公平)、平等(齊頭式平等)與需要(補償性平等)三個面向;公平的範疇則涵蓋受補助對象間,以及各區域間的分配議題。

三、公私組織差異與臂距原則

政府機關由於其所有權歸屬以及資金來源的特性,會面臨獨特之公共期待Wamsley & Zald, 1973,進而傾向在分配資源時,相較於私部門會更重視公平價值Rainey, Backoff & Levine, 1976。然而,這樣的理論觀點未必會直接適用於文化部與國藝會之間。在相同環境下的組織間,由於受到相同的外在強制壓力,同時也會互相模仿,甚至建立典範,因此容易產生制度同型化(Institutional Isomorphism)的現象,使得組織間趨於相似DiMaggio & Powell, 1983。文化部與國藝會的補助事項本即高度重疊(許育典、李佳育,2016;陳昱嵐,2014,亦即其服務內容與服務對象極為相似,所受的外在壓力亦相同。另一方面,國藝會的收入來源,絕大多數來自文建會捐助的基金孳息或者投資收益(財團法人國家文化藝術基金會,2017a。換言之,其財務來源主要也是政府,面臨之外在監督壓力與公眾期待未必比較低。於是乎,縱然文化部與國藝會分屬公私部門,其組織特徵卻可能受到制度主義的影響,而趨於相似,國藝會對公平的重視程度,不見得亞於政府部門。

進一步而言,由於政府機關同時較容易受到政治因素影響,也可能會減損其在資源分配上的公平性。研究者便發現,如果由政府直接涉入藝文補助,其補助的的藝術性質可能會受到執政當局意識形態或者特殊偏好的干預(施惠文,2017;陳昱嵐,2014London, 2001,或者淪為政策買票的工具,在補助款的地理分佈上優先分配給執政縣市,或者亟需爭取支持的選區(劉宜君等人,2009Bertelli, Connolly, Mason & Conover, 2014

相反的,論者認為如果依據臂距原則(Arm’s Length Principle)的考量,將補助業務交由脫離政府組織的中介機構,就較能達成資源分配的超然性(林冠宇,2014;黃慧嫻,2013,確保藝術家的自主權(Hetherington, 2017)。臂距原則的概念最早源於英國的Quangoquasi-autonomous non-governmental organization,準自主性官方組織),意指部會的公共機構(Non-Departmental Public BodiesPliatzky, 1992。換言之,臂距原則係指政府將特定的事務交由獨立的委員會或者中介組織執行。其優勢在於,政府既能夠利用國家的資源來支持特定的事務,但同時能夠保持一定的距離,使政治干預的影響降到最低Chartrand & McCaughey, 1989; Hetherington, 2017; Quinn, 1997

以文化治理的議題而言,由於藝術展演與文化發展高度牽涉意識形態的選擇,因此,如何確保文化治理的超然性與獨立性,避免政治力量的干預,便更顯重要。臂距原則也因此成為各國文化治理的重要途徑Chartrand & McCaughey, 1989; Hetherington, 2017; Quinn, 1997。而此原則的考量,也是文化部希望透過中介組織執行藝文補助分配的初衷(文化部,2017c

在我國的脈絡中,臂距原則的實踐主要體現在政府捐助成立之財團法人,以及行政法人二種主要類型上(李天申,2014。僅管臂距原則被認為能夠兼具政府部門的公共性,以及民間組織的獨立性與彈性,然而其人事任命的正當性、財務管理的效率以及監督機制的合理性,也遭到許多質疑(李天申、劉坤億,2015;孫煒,2012;黃心蓉,2008。於是乎,在文化部與國藝會的分工,是否確實能達成臂距原則的理想,遂成為值得探究的議題。

參、研究設計與資料

一、研究假設

透過前述文獻探討,可知,基於臂距原則,國藝會相較於文化部,應更能回應公平的價值。而公平的價值,又可區分為公正、平等與需要三個面向。在公正面向,重點在於機關應該補助表現較好的藝文團體更高的金額。然而,關於藝文展演與文化產出的品質優劣,難有一客觀標準。評價品質時,或可從專業角度切入,以專家品味作為判斷依據;或者,也可以從市場角度切入,以消費者偏好作為準繩。不過,專業價值流於主觀,且受到評價者的個人偏好影響;而市場價值的觀點,雖然也是消費者的主觀判斷,但卻是多數人的集體決策。儘管兩種測量途徑各有優劣,且評價結果往往不盡相同,但市場價值卻相對容易測量,且較不會失準,因此本文選擇以市場價值切入,作為評量藝文團體功績的指標。過往的研究發現,品牌的知名度與消費者的偏好選擇呈現高度相關Hoyer & Brown, 1990; Keller, 1993; Laurent, Kapferer & Roussel, 1995。因此,如果組織更傾向於補助知名度高的藝文團體,便代表其資源分配的選擇更貼近公正的價值。

在平等的面向,則強調絕對的平等,亦即資源在不同對象與地區間的的分配應該盡可能貼近平均。換言之,平等意謂著不同的受補助對象,以及不同地區所分配到的補助金額應該完全等同。儘管完全等同的目標難以企及,但本文能夠計算不同百分位的累計補助金額(例如前1%的受補助對象分配到多少比例的補助金額),作為衡量補助分配是否平均的標準。

在需求的面向,重點在於補助單位是否提供給需要的對象更多的資源,而需要的對象往往涵涉的是資源較為缺乏的對象。因此本文將以受補助單位的資本額,與各地方政府的文化支出和平均每戶可支配所得,作為衡量其資源多寡的指標,並進一步分析是否資源匱乏者,能夠獲得較多的補償性資源分配。

綜合上述,本文分別提出以下假設:

假設一:國藝會相較於文化部,傾向於補助知名度高的藝文團體更高的金額

假設二:國藝會相較於文化部,在不同受補助對象間的補助金額分配較平均

假設三:國藝會相較於文化部,在不同地理區域間的補助金額分配較平均

假設四:國藝會相較於文化部,傾向於補助資本額低的藝文團體更高的金額

假設五:國藝會相較於文化部,傾向於補助資源較少的地理區域更高的金額

二、資料來源

本文使用文化部與國藝會20152017年核定補助名單(不含獎勵、捐助與救助),並利用各政府公開資料庫,串聯補助計畫基本特性與受補助對象基本特性,以及受補助對象所在縣市基本特性等資料,進行分析。各項資料之來源,詳見附錄。

而選擇2015年至2017年,主要是考量2015年為國民黨執政時期,2016年恰逢政黨輪替(520日內閣交接),2017年則為民進黨執政時期。因此,如果政治因素會干預藝文補助,則本文所使用的資料將可以予以平衡,本文後續也將將年度納入作為控制變數。

前項核定補助資料中,本文並剔除文化部對政府機關與學校之補助(由於國藝會並未對此二者進行補助)、對國內個人與海外個人/團體之補助(由於無法串聯受補助對象之基本特性)、因受補助對象名字歧義無法辨別者(由於文化部與國藝會均只公布受補助對象姓名,而無例如統一編號等唯一識別資訊,惟少數受補助對象名字查有超過一間組織,無法區別孰為真實補助對象,故予以剔除),以及文化部《國產電影片國內映演獎勵》之資料(由於該補助係以電影為補助對象,而非個別組織)。最終納入分析的樣本共計5,781案,其中文化部佔76.46%,國藝會佔23.54%,樣本的敘述統計結果詳見附錄。

三、分析方法

首先,在討論補助分配的公正的議題時,本文以受補助對象得到的補助金額為依變數,並以受補助對象的知名度為主要自變數;以最小平方法(ordinary least squares)進行迴歸分析。除了分別以文化部與國藝會建立迴歸模型之外,另於完整模型中,納入知名度與補助機關的交乘項作為自變數,據以檢視補助機關對知名度影響補助金額的調節作用。另一方面,以針對藝文或科研補助的相關實證研究觀之,過往的研究者發現,領域是影響補助機關經費分配的關鍵因素(蔡林彤飛、王遠樵,2016。此外,組織類型、知名度、組織年齡、所在地,以及組織對外募款的所得與組織財富等因素,均會影響補助機關補助金額的分配(郭振雄,2013;陳玲玉,2011Marudas & Jacobs, 2011。因此,本文將將前述因素納入模型作為控制變數。

其中,在知名度的測量部分,本文以各受補助對象,於受補助年度前一年之四大報(聯合報、中國時報、自由時報、蘋果日報)紙本新聞查詢筆數為依據。之所以採納受補助年度前一年之新聞筆數為代表,而非當年度之新聞筆數,主要係考量,如果以當年度之知名度為自變數,可能會有倒果為因的問題。即可能係因為該藝文團體受到補助機關補助後,資源增加,進而吸引更高的媒體關注與消費者青睞;而非因為其受到媒體關注與消費者青睞,而獲得補助機關的補助。且本文亦另以受補助當年度之新聞筆數,與二年度新聞筆數加總,替換作為自變數;結果發現,迴歸模型之解釋力均下降,代表以受補助年度前一年度之新聞筆數作為知名度之測量,較為合理。

其次,在檢視受補助對象間的齊頭式平等議題時,本文將計算不同百分位的受補助對象累計獲得的補助金額百分比,並繪製羅倫茲曲線(Lorenz Curve),以檢視文化部與國藝會在藝文補助分配上是否貼近平等。羅倫茲曲線是以所得者(升冪排序)的累積分配百分比為橫軸,所得的累積分配百分比為縱軸,目的在呈現二者的關係,以估計所得分佈是否平均。如果羅倫茲曲線的分佈越貼近對角線,則代表每一位所得者的所得趨於相等,所得的分佈越接近平等。儘管其最廣泛的被應用在計算貧富差距,然而,羅倫茲曲線的概念便是在呈現所得得、的集中趨勢,亦有學者將其應用在不同的經濟指標上(Kakwani1977)。

在檢視不同地理區域間的齊頭式平等議題時,本文先分別計算了人均補助總額與每藝文團體平均補助總額,作為依變數。其中,藝文團體總數之計算方法為各縣市之藝文類營利事業總數、全國性與地方性學術文化團體總數、藝文類基金會總數、演藝團體總數與社區發展協會總數之總和。雖然此數字未必與潛在可能申請補助之團體完全吻合(如科技公司也可能申請文化部相關補助),但可以作為一地區之文化發展力量之指標。接著,本文利用多因子變異數分析(MANOVA),將補助機關、地理區域以及補助機關與地理區域的交互作用納入自變數;檢視補助金額的分配是否受到地理區域與補助機關影響。若結果發現交互作用顯著,則再分別針對國藝會與文化部的資料,進行單因子變異數分析(one way ANOVA),以地理區域為自變項,人均/每團體均補助金額為依變項,分別討論二機關是否有補助分配上的失衡。

最後,在檢視受補助對象間的補償性平等時,本文則使用與前述討論公正議題時相同的迴歸模型,只是改以受補助對象的資本額,以及補助機關與資本額的交乘項為自變數,討論補助機關是否傾向於補助資源匱乏者更多的補助金額,以及此傾向是否因補助機關而有差異。在檢視地理區域間的補償性平等時,本文則以各縣市的人均/每團體均補助金額為依變數,並以地方政府文化支出、家戶可支配所得,以及補助機關與地方政府文化支出和家戶可支配所得為自變數的交乘項為自變數建立迴歸模型。以討論補助機關是否傾向於補助資源匱乏的地區更多的補助金額,以及此傾向是否因為補助機關而有差異。

肆、研究結果

一、藝文團體間基於功績的公平

 1是以補助金額為依變數的迴歸模型,其中,完整模型包含所有補助資料,文化部與國藝會模型,則分別以各自的補助資料納入模型。由表中可見,無論是文化部或國藝會,在知名度變項上的迴歸係數均為正值,且具顯著性(p<.001)。代表二者均傾向補助知名度高的藝文組織更多金額,呈現補助決策與市場消費者偏好一致的情形,也表示文化部與國藝會均有回應基於功績分配資源的公正價值。

檢視完整模型的結果,其中補助機關(以國藝會為實驗組)與知名度的交乘項並不顯著,代表的是補助機關的差異不會影響知名度預測補助金額迴歸線的斜率,亦即文化部與國藝會在公正價值的回應上沒有顯著差異,假設一無法被證實。

 1以補助金額為依變數之迴歸模型

 

完整模型

文化部

國藝會

迴歸係數

β

迴歸係數

β

迴歸係數

β

國藝會

-519,821

-0.073***

 

 

 

 

2015

22,906

0.004

-4630.39

-0.001

-5,088

-0.009

2016

-7,433

-0.001

-22,880

-0.003

-7,658

-0.013

專案補助

-124,819

-0.021

-147,992

-0.019

1,443,798

0.688***

營利事業

-148,473

-0.023

-230,980

-0.033

-65,233

-0.079**

知名度

4,075

0.090***

3,924

0.086***

1,359

0.134***

國藝會×知名度

-4,275

-0.019

 

 

 

 

資本額(對數)

73,962

0.185***

81,535

0.182***

3,474

0.075*

國藝會×資本額

-44,848

-0.047**

 

 

 

 

組織年齡

2,059

0.010

2,840

0.013

-1,607

-0.057**

臺北市

201,098

0.033*

277,321

0.041**

22,303

0.040*

影視音

2,293,754

0.283***

2,311,041

0.278***

59,825

0.020

視覺藝術

-414,947

-0.036**

-782,022

-0.060***

13,570

0.014

表演藝術

601,176

0.095***

745,169

0.087***

-36,586

-0.049

N=

5,632

4,292

1,340

Adj R2

.1563

.1445

.4909

*p<.05 **p<.01 ***p<.001

二、藝文團體間的齊頭式平等

 1 3為文化部與國藝會20152017年歷年度的藝文補助分配的羅倫茲曲線。其中,橫軸為受補助對象(升冪排序)的累計百分比,縱軸為補助金額的累計百分比。圖中的對角線代表絕對平等的分佈線,亦即每一位受補助對象均獲得完全相同的補助金額。實線線段代表文化部的補助分配曲線,虛線線段則為國藝會的補助分配曲線,由圖中可見,無論是哪一個年度,國藝會的補助分配情形相對而言,均較文化部更貼近於平等分佈。

 12015年文化部與國藝會藝文補助金額分配羅倫茲曲線

 22016年文化部與國藝會藝文補助金額分配羅倫茲曲線

 32017年文化部與國藝會藝文補助金額分配羅倫茲曲線

 2則分別呈現了文化部與國藝會藝文補助分配中,前1%獲得最多補助的受補助者之合計受補助金額百分比(Top 1% share)、前10%獲得最多補助的受補助者之合計受補助金額百分比(Top 10% share)與後50%獲得較少補助的受補助者之合計受補助金額百分比(Bottom 50% share。由表中可見,以文化部而言,前1%的受補助者平均拿走了五分之一以上的補助,前10%的受補助者則囊括了將近六成的補助,而最末50%的受補助者僅能分得不及5%的補助金額,顯示補助金額分配失衡的情形相當嚴重。

另一方面,就國藝會而言,在前兩年,前1%的受補助者分得了約十分之一的補助,前10%分得四成,而後50%則分得剩下六分之一的金額,雖然也有失衡的情形,但相對於文化部而言緩和許多,且在2017年也有所改善。整體而言,文化部與國藝會在藝文團體間的補助金額分配,都仍然距離絕對平等有相當大的距離。然而,國藝會偏離平等的情形相對文化部較為緩和,假設二可以被證明。

 2:文化部與國藝會歷年度藝文補助金額分配情形

 

文化部

國藝會

2015

2016

2017

2015

2016

2017

Top 1% share

26.85%

23.21%

22.02%

11.48%

10.83%

5.77%

Top 10% share

69.19%

65.76%

69.45%

41.00%

40.72%

29.27%

Bottom 50% share

3.65%

4.09%

3.16%

16.76%

16.90%

22.89%

註:Top 1% share為前1%獲補助金額最高的受補助對象累計的補助金額百分比;Top 10% share為前10%獲補助金額最高的受補助對象累計的補助金額百分比;Bottom 50% share為後50%獲補助金額最低的受補助對象累計的補助金額百分比。


 

三、地理區域間的齊頭式平等

 3呈現文化部與國藝會在2015年至2017年針對各縣市藝文團體補助情形,依據地理分區(北北基/桃竹苗/中彰投/雲嘉南/高屏/宜花東/離島七大區)分組後,以補助機關與受補助單位所在地理分區為自變數,分別以人均補助金額與每團體平均受補助金額為依變數,進行多因子變異數分析之結果。表中顯示,地理分區對於補助款分配有顯著差異(p<.01),代表區域間存在分配失衡。另一方面,補助機關與地理分區的交互作用也有顯著影響(p<.01),代表區域間的失衡情形,會因為補助機關而有所差異。

 3:平均每人與每團體補助總額區域別多因子變異數分析

 

人均補助金額(元/千人)

每團體均補助金額(元/團體)

df

MS

F

df

MS

F

補助機關

1

2.684E+10

7.01**

1

4.393E+09

18.51***

地理分區

6

1.493E+10

3.90**

6

9.050E+08

3.81**

補助機關×地理分區

6

1.251E+10

3.27**

6

7.883E+08

3.32**

殘差

104

3.827E+09

 

104

2.374E+08

 

合計

117

5.282E+09

 

117

3.675E+08

 

*p<.05 **p<.01 ***p<.001

因此,再將文化部與國藝會資料,分別進行單因子變異數分析,結果如 4所示。表中顯示,在人均補助金額部分,文化部與國藝會在各地理分區間的分配均有顯著差異(文化部p<.01;國藝會p<.05),顯示二者均未達成齊頭式的平等。然而,國藝會的組間變異均方值(MS)低於文化部,且先前進行的多因子變異數分析也顯示,補助機關與地理分區的交互作用是顯著的,代表國藝會在各地區間的分配不均程度顯著小於文化部。

另一方面,在平均每團體均受補助金額的部分,文化部的模型顯示有顯著差異(p<.001),而國藝會則無顯著差異(p>.05),顯示文化部有區域不均,國藝會則不明顯。前述二個結果均代表國藝會,在地區區域間的資源分配,較能回應區域間齊頭式平等的價值,支持假設三。


 4:文化部與國藝會平均每人與每團體補助總額區域別單因子變異數分析

 

 

人均補助金額(元/千人)

每團體均補助金額(元/團體)

df

MS

F

df

MS

F

文化部

組間

6

2.9962E+10

4.30**

6

1.9456E+09

4.51***

組內

57

6.9664E+09

 

57

430,993,041

 

合計

63

9.1565E+09

 

63

575,241,111

 

國藝會

組間

6

52,409,263

2.54*

6

3,255,710

1.29

組內

47

20,610,529

 

47

2,529,196

 

合計

53

24,210,386

 

53

2,611,443

 

*p<.05 **p<.01 ***p<.001

四、藝文團體間的補償性平等

 1可見,在迴歸模型中,無論是文化部或國藝會,資本額(對數)的迴歸係數均為正,且具顯著性(文化部p<.001;國藝會p<.05),代表二者均傾向於補助資本額雄厚的組織更多金額,都不能算是回應補償性平等(需求)的價值。

不過,從完整模型觀之,補助機關(以國藝會為實驗組)與資本額的交互作用呈現顯著(p<.01),且係數為負,代表補助機關會影響資本額對補助金額預測的迴歸線的斜率,且國藝會的斜率小於文化部,亦即國藝會不公平的程度顯著低於文化部。

進一步比較文化部與國藝會的標準化迴歸係數,發現文化部(β=.182)的標準化迴歸係數大於國藝會(β=.075),代表文化部與國藝會在是否回應受補助對象間的補償性平等價值上,存在顯著差異,且方向是文化部相較於國藝會更傾向於優先補助資源豐沛的組織,呈現更加悖離補償性平等的趨勢,支持假設四。

五、地理區域間的補償性平等

 5 6是分別以人均補助與每團體均補助為依變數的迴歸模型。表中顯示,無論是文化部或國藝會,均傾向補助地方政府文化支出較高的縣市更多金額,且具顯著性(文化部,p<.001;國藝會,p<.01),不合乎補償性平等的要求;但家戶可支配所得則不顯著(p>.05)。亦即無論是政府部門或者非營利組織,都未能完善的回應補償性平等的價值。

另一方面,比較文化部與國藝會的差異,無論是人均補助金額或每團體均補助金額,在完整模型中,補助機關(以國藝會為實驗組)與地方政府文化支出的交乘項是顯著的(p<.001),且係數為負;代表補助機關的差異會影響地方政府文化支出對人均與每團體均補助金額的迴歸線的斜率,且國藝會不公平的傾向較文化部更為緩和。這樣的結果代表國藝會相較於文化部,較不偏離補償性公平的價值,且二機關有顯著差異,支持假設五。

 5:以人均補助(元/千人)為依變數之迴歸模型

 

完整模型

文化部

國藝會

迴歸係數

β

迴歸係數

β

迴歸係數

β

國藝會

-147.7486

-0.0010

 

 

 

 

地方政府文化支出

0.0326

1.2465***

0.0326

0.9193***

0.0015

0.8651***

國藝會×文化支出

-0.0311

-0.9128***

 

 

 

 

家戶可支配所得

-0.0142

-0.0313

-0.0142

-0.0235

-0.0029

-0.0981

國藝會×可支配所得

0.0112

0.0731

 

 

 

 

N=

118

64

54

Adj R2

0.8220

0.8123

0.6262

*p<.05 **p<.01 ***p<.001

 6:以團體均補助(元/團體)為依變數之迴歸模型

 

完整模型

文化部

國藝會

迴歸係數

β

迴歸係數

β

迴歸係數

β

國藝會

588.3681

0.0154

 

 

 

 

地方政府文化支出

0.0074

1.0732***

0.0074

0.8329***

0.0003

0.5465**

國藝會×文化支出

-0.0071

-0.7891***

 

 

 

 

家戶可支配所得

  .004481

0.0376

0.0045

0.0297

-0.0008

-0.0796

國藝會×可支配所得

-0.0053

-0.1301

 

 

 

 

N=

118

64

54

Adj R2

0.7562

0.7171

0.2151

*p<.05 **p<.01 ***p<.001

伍、結論與建議

一、研究發現與討論

本文首先將公平的概念歸納為公正(equity)、平等(equality)與需要(need)三類,並分別檢視文化部與國藝會在藝文補助分配上,於此三個面向上的差異。結果發現,首先,在公正(依據功績的平等)面向上,文化部與國藝會均傾向於補助知名度高的團體更高的補助金額且具顯著性。亦即對於受到市場價值肯定與消費者青睞者,也會相對獲得更多的獎勵與資源分配,合乎公正的價值。不過二機關在此傾向的展現上,並無顯著差異。換言之,國藝會並沒有比文化部展現更公平的傾向,假設一無法成立。依據臂距原則的觀點,國藝會(中介組織)之所以被期待相較於文化部(政府機關)更能夠合乎公正價值,乃在於其不受政治因素與意識型態干預,因而能夠確保超然客觀的立場。然而,政治立場不儘然與市場觀點相違,政治家迎合多數選民的結果,可能與服膺市場偏好的取向不謀而合。於是乎,文化部與國藝會在此面向上沒有差異,或可解釋。另一方面,本文選擇以市場價值作為評斷功績的依據,不過,藝文中介組織與臂距原則的其中一種體現是同儕審閱(Peer Evaluation)(Chartrand & McCaughey,1989), 因此,儘管國藝會在迎合市場趨勢上的表現與文化部沒有差異,但或許其在體現專家價值上的表現會有較好的呈現,此點則是本文未加以分析之處。

其次,在平等(齊頭式平等)的面向上,於受補助對象間,文化部與國藝會均未能達到完全均等,不過文化部分配不均的情形,卻明顯比國藝會更強烈。換言之,文化部相較於國藝會更無法回應平等的價值,假設二可以被證明。另一方面,於不同地理區域間,如果以人均補助金額為依變數,則文化部與國藝會都有顯著的區域不均,不過二機關不均的程度有顯著差異,文化部比國藝會更不平等。如果以每團體均補助金額為依變數,則文化部有顯著的區域不均,國藝會則無顯著不均的情形。整體而言,國藝會比文化部更能回應區域間平等的價值,假設三可以被證明。此二點與過去研究認為,將藝文補助交由政府直接介入,可能會因為意識形態干預,或是政治因素影響,而減損補助分配公平性的觀點一致。本文的實證發現,也證實了這樣的觀點。臂距原則的概念之下,政府機關雖然應該提供資金援助,卻不應該直接涉入資源分配,目的即是為了避免資源分配的考量中參雜了不該納入的因素(如意識形態、選票利益)。相反的,中介組織,在良好的制度設計之下,若有充足的政府資金支援,與合理的董事會與監督機制,將可使資源分配回歸單純的藝術文化價值考量。進一步而言,本文發現了文化部(政府機關)在涉入資源分配時,確實呈現出較大程度的不均等,亦即在平均分配經費之餘,仍有其他因素在左右文化部的資源分配。不過,是什麼考量影響文化部的資源分配,是否參雜了不合理的因素,則有待進一步探討。

最後,在需求(補償性平等)的面向上,於受補助對象間,文化部與國藝會均傾向於補助資本額大者更高的補助金額,換言之,二者均未顯示出照顧資源匱乏者的公平傾向。不過,文化部與國藝會在此傾向的程度上有顯著差異,國藝會不公平的情形較文化部更為緩和,假設四可以被證明。另一方面,於不同地理區域間,無論以人均補助金額,或每團體均補助金額計算,文化部與國藝會均傾向於補助地方政府文化支出高的縣市更高的金額。換言之,二者均未能妥善回應區域間的補償性平等,不過文化部與國藝會在此傾向上,有顯著差異,國藝會相對而言失衡情形較不嚴重,假設五可以被證明。此點與過去輿論批評文化部與國藝會補助獨厚大團體、大企業與北部地區的批評一致,只不過,過去的批評多建立在實務觀察之上;本文則透過實證數據的計算,明確算出分配失衡的情形。而實際可見,失衡情形確實相當嚴重,也值得相關機關多加注意。無論是文化部或國藝會,在資源分配時忽略資源匱乏的群體,都是可以想見的。理由在於,資源豐沛的組織或地區,往往也擁有更高的藝文能量,這些團體也能夠較輕易地提出吸引評審目光與認同的審查資料與成果報告,對其補助也能夠更快速與明顯地展現出扶植與促進的效果。不過,國藝會(中介組織)仍然相較於文化部(政府機關)更貼近補償性平等的目標,這或許是因為國藝會之藝文獎助定位,本即聚焦在支援常態性的補助,重點在扶植藝文團體穩定發展,因此相較而言更不會只依據績效分配補助款,而較能夠兼顧團體間與區域間的均衡發展。

整體而言,本文發現,國藝會確實相較於文化部,更能回應公平的價值(或至少不公平的情形較不嚴重),主要體現在平等與需要兩個概念上。亦即,臂距原則的價值,在我國藝文補助的實踐中,有被體現。然而,是什麼因素影響文化部的資源分配公平性不如國藝會,其中是否有政治因素的干預,則有待進一部探討確認。

二、政策建議

基於前述研究發現,本文針對文化部的藝文補助政策提出下列建議:

首先,本文發現國藝會與文化部在是否回應公正價值上,並無顯著差異。然而,既然文化部意欲進行不同組織間的分工,未來則應該更注意如何區隔不同補助機關間的角色差異。舉例而言,文化部期待由國藝會負責常態性的補助,文化部負責政策性的補助,文策院則負責市場性的補助。則如何讓文策院的市場性補助,與目前國藝會的角色區隔,以及文化部負責的政策性補助,又如何與國藝會與文策院做出差異,則是相當重要的。

其次,本文發現國藝會相較於文化部更能回應齊頭式平等的價值,而目前文化部規劃將常態性、專業性的補助交由國藝會執行,本文認為這樣的方向是妥適的,也能夠達成臂距原則中政府機關與中介組織分工的理想。常態性補助意味著支持每一個藝文組織正常運作與發展的基本資金來源,並無特定的政策目標(如鼓勵國際發展、扶植青年創業);因此,一視同仁的平等是相當重要的,秉持臂距原則,讓政府不介入常態性的藝文補助,避免外在政治力的干預,有其價值。

最後,本文發現無論是文化部或國藝會,均未能回應補償性平等的價值,對弱勢的照顧沒有被突顯。藝文補助確實需要扶植已具規模的團體,讓優質的藝文事業能有更好的發展,同時也是回應藝文消費者的需求。然而,藝文發展一樣需要注重多元的價值,鼓勵不同的文化都有成長的空間。而缺乏市場支持與地方政府援助的藝文事業,尤其需要中央政府與非營利組織的介入。文化部既然期望未來由文化部、國藝會與文策院分工進行奬補助,則更應該進一步考量,如果錦上添花的補助已經有相關的組織執行,則雪中送炭的責任該由誰來負責。

整體而言,本文認為臂距原則的確立與落實是重要的,也能夠透過文化部此次的政策變革來達成。然而,這並不意味著文化部應該完全脫離藝文補助,反而應該利用二機關組織特性的差異,建構起良好的分工模式。此外,如果臂距原則對於實現補償性平等的理想仍然有其極限,文化部也應該尋求更合適的方法兼顧此一目標。

三、研究限制與未來研究建議

本文有以下幾點研究限制:首先,基於資料限制,本文使用的藝文補助核定結果僅有最後獲得補助的團體,並未考量到沒有獲得補助的團體,因此可能會忽略了部分族群。換言之,真實的藝文補助的分配可能更懸殊(源於資源最虧乏的組織甚至無法取得一毛錢的補助),也可能相對緩和(資源真正豐沛的組織並未申請,或者申請後未獲核可)。未來研究如果能夠掌握到更加完整的補助申請資料,或者利用調查資料的方式蒐集各機關的申請情形,可以嘗試進行更完整與精確的分析。

其次,在檢視各變項如何影響文化部與國藝會的核定補助金額時( 1),文化部模型的解釋力偏低;這可能是因為本文並未納入申請計畫的規模作為控制變項。過往的研究發現,計畫規模會影響補助金額,因此部分研究會將申請計畫的總金額納入作為控制變項,或者直接將核定補助的「比率」作為依變項(郭振雄,2013。然而,基於文化部與國藝會均未公佈各團體申請補助計畫的總金額與核定補助比率,本文無法進行類似的分析。未來研究同樣可以針對這個部分加以注意,即便無法獲得申請計畫總金額與核定補助比率等直接指標,或許可以嘗試使用計畫類型、作品類別、活動期間等資訊加以掌握與推估。

再者,有關公正觀點的測量,本文採用了較為間接的途徑,即以新聞查詢筆數作為知名度的代理變數,以知名度作為消費者偏好與市場價值的代理變數,同時更將「功績」的概念限縮於市場價值。不過,一如先前提及,功績的測量途徑亦可能包含藝術專業價值,這卻是本文未加以考量之處。本文僅是初探性的了解文化部與國藝會在各面向上的可能差異,未來研究如果欲針對公正面向進一步探討,或許可以利用調查專家意見等其他方法,取得更完整多面向的測量基準,裨利了解臂距原則的實踐面向。

此外,本文雖然發現了文化部與國藝會在公平的達成上有所差異,也發現二者均仍然存在失衡現象然而,對於造成差異的原因,則相對缺乏解釋。未來研究或許可以嘗試納入受補助團體的意識形態(如:是本土藝文表演或者中國傳統文化)、受補助地區的政黨傾向與政治競爭程度等,嘗試檢驗是麼因素促使文化部在補助分配上會更偏離公平價值。

最後,本文研究的時間點是在20152017年,惟文化部自2018年起開始每年編列預算補助國藝會,將可能改變文化部與國藝會之關係;未來在文策院成立之後,也可能讓三者的角色定位以及組織策略發生改變。因此,在這樣的制度變遷下,會不會使得制度同型化的壓力增強,讓國藝會與文化部更加趨同,相關的研究發現是否可以適用在未來的發展,仍然有待觀察以及進一步的分析。

附錄

附表 1各變數資料來源表

變數名稱

測量方法

資料年度

資料來源

成立年度/地點/資本額

 

 

 

營利事業

 

2017

經濟部商業司商工登記公示資料

財團法人

 

2017

司法院法人及夫妻查詢系統

社團法人

 

2017

司法院法人及夫妻查詢系統

人民團體

 

2017

全國性:內政部合作及人民團體資訊管理系統

地方性:各縣市政府民政局

演藝團體

 

2017

各縣市政府文化局

社區發展協會

 

2017

文化部台灣社區通網站

知名度

受補助年度前一年四大報(聯合報、中國時報、自由時報、蘋果日報)紙本新聞查詢筆數

2014-2016

立法院新聞知識庫

各縣市藝文組織總數

下列團體數加總

 

 

營利事業

 

2016

經濟部統計處

財團法人

 

2015

文化部統計網

社團法人

與人民團體合併計算

 

 

人民團體

 

2016

內政部統計處

演藝團體

 

2015

文化部統計網

社區發展協會

 

2015

文化部統計網

地方政府文化支出

 

2015

文化部統計網

平均家戶可支配所得

 

2016

行政院主計總處

 


附表 2國藝會與文化部核定補助名單敘述統計

 

 

國藝會

文化部

合計

 

 

樣本數

百分比

樣本數

百分比

樣本數

百分比

補助
案件數

2015

453

23.35%

1,487

76.65%

1,940

100.00%

2016

460

23.33%

1,512

76.67%

1,972

100.00%

2017

448

23.97%

1,421

76.03%

1,869

100.00%

合計

1,361

23.54%

4,420

76.46%

5,781

100.00%

總補助
金額
(
千元)

2015

99,043

5.07%

1,855,316

94.93%

1,954,358

100.00%

2016

100,847

5.52%

1,726,291

94.48%

1,827,137

100.00%

2017

83,017

4.82%

1,638,186

95.18%

1,721,203

100.00%

合計

282,906

5.14%

5,219,792

94.86%

5,502,699

100.00%

計畫類型
(
案件數)

專案

27

1.98%

3,241

73.33%

3,268

56.53%

常態

1,334

98.02%

1,179

26.67%

2,513

43.47%

合計

1,361

100.00%

4,420

100.00%

5,781

100.00%

補助項目

影視音

11

0.81%

920

20.81%

931

16.10%

視覺藝術

91

6.69%

178

4.03%

269

4.65%

表演藝術

967

71.05%

813

18.39%

1,780

30.79%

其他

292

21.45%

2,509

56.76%

2,801

48.45%

合計

1,361

100.00%

4,420

100.00%

5,781

100.00%

補助對象

(案件數)

營利事業

170

12.49%

1,692

38.28%

1,862

32.21%

財團法人

93

6.83%

336

7.60%

429

7.42%

社團法人

32

2.35%

293

6.63%

325

5.62%

人民團體

71

5.22%

576

13.03%

647

11.19%

演藝團體

994

73.03%

1,208

27.33%

2,202

38.09%

社區發展協會

1

0.07%

315

7.13%

316

5.47%

合計

1,361

100.00%

4,420

100.00%

5,781

100.00%

補助對象
成立年度

平均數

2003.90

2002.54

2002.87

標準差

9.65

15.34

14.21

補助對象
資本額
(
千萬)

平均數

2.23

9.44

8.62

標準差

57.2

20.4

54.3

補助對象
知名度

平均數

5.38

10.2

9.07

標準差

26.82

71.9

64.24

參考文獻

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[1] 本文曾發表於第四屆地方治理與發展暨七校聯合行政管理專題學術研討會。作者感謝國立政治大學公共行政學系傅凱若老師在本文初稿撰寫過程中提供的指導與建議,並感謝研討會評論人臺北市立大學社會暨公共事務學系徐淑敏老師,以及本刊兩位匿名審查委員給予的寶貴意見,使本文更臻完善。惟一切文責仍由作者自負。

[2] 作者為國立政治大學公共行政學系碩士生。106256028@nccu.edu.tw

[3] 文化部107年度預算中對國內個人及團體(不含公設財團法人)()助計23.54億元,107年度編列對國藝會之捐助計2.2億元,占9.5%

[4] 國藝會106年度預算補助業務支出172,280千元,獎項業務支出7,680千元,計179,960千元,文化部107年度編列擬對國藝會之捐助計224,600千元,係1.25倍。

[5] Graduate student, Department of Public Administration, National Chengchi University. 106256028@nccu.edu.tw.







臺中市政府運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢之研究

Applications of Social Media in Policy Marketing and

Public Consulting in Taichung City Government

 

葉明坤[*]

Ming-Kun Yeh

 摘要

 本研究旨在瞭解臺中市政府運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢之現況、困難與問題。臺中市政府無論在社群媒體的數量或種類,相較其他縣市政府機關來得豐富與多元,因此以臺中市政府機關為研究範圍,選取機關粉絲專頁之粉絲達10,000人以上之機關作為本研究深度訪談對象。

研究發現如下幾點:一、臺中市政府機關導入社群媒體的原因包含:順應潮流與滿足民眾需求、作為與民眾互動之工具、因應機關首長的期許與要求。二、機關發布之資訊類型主要以活動宣傳為主。三、機關鮮少運用社群媒體與民眾討論政府政策。四、民眾的建設性建言將作為機關決策參考依據。五、臺中市政府運用社群媒體之困難與問題包含:機關社群媒體之經營維運者人力不足、機關需面對不理性的民眾意見、機關社群媒體粉絲人數提升困難。

結論部分,臺中市政府機關普遍善用社群媒體即時性以發布機關資訊、福利服務消息及緊急通知,社群媒體不適合作為政府機關進行公共諮詢的主要管道,機關期望增加社群媒體經營專職人員。

政策建議部分如下幾點:一、以社群媒體經營委外與機關內部業務分配方式解決人力不足之問題。二、政府機關需善用社群媒體創新功能以吸引民眾關注。三、建立機關之間橫向溝通與連結機制以凝聚社群。

 

關鍵字:社群媒體、政策行銷、公共諮詢

Abstract

 The primary purpose of this research is to explore Taichung City Government applied social media in policy marketing and public consulting. Compared to other public agencies in Taiwan, Taichung City Government had much experience in social media usage. Through face-to-face interviews, this study aims to understand how Taichung City Government used social media in policy marketing and public consulting, and problems in it.

The research gains certain findings. First, public agencies in Taichung City make good use of social media to release agency news, social welfare information and emergency notifications in real-time. Secondly, social media is not an appropriate tool for government to conduct public consulting. Thirdly, some of the public agencies are lacking of staff to operate social media.

        This research therefore makes the following suggestions. Public agencies should contract out social media operation affairs or distributing business to solve the lack of staff problem.  They also should make good use of the innovation of social media to attract people’s attention.  Finally, public agencies should develop lateral communication mechanisms between and among themselves to make themselves cohesive.

 

Keywords: Social Media, Policy Marketing, Public Consulting


壹、前言

二十世紀中葉後,「資訊通訊科技」(Information and Communication Technologies, ICTs)技術突飛猛進,除了衝擊國家的經濟、社會與文化外,同時對各國政府機關的運作造成影響,也為各國政府機關提供新工具,並透過資訊科技而建構「電子化政府」(Electronic Government),單向為民眾傳達政府資訊,而時至今日政府機關更以新一代技術「Web 2.0」與民眾雙向地交換資訊與溝通互動。

我國推動「電子化政府計畫」行之有年,目前正邁入「第五階段電子化政府計畫-數位政府(20172020)」,前四期電子化政府計畫已完成政府網路基礎建設、資訊服務系統整合。政府機關導入「社群媒體」(Social Media)應用為第四階段電子化政府計畫一環,以民眾的角度來提供服務,善用Web 2.0社會網絡發展更貼近民眾需求的創新服務,著重於主動服務、分眾服務與全程服務,透過DNA核心理念彰顯「民眾服務」、「運作效率」及「政策達成」,如下圖一所示(江美綺,201115)。我國各中央機關或地方政府在第四階段電子化政府計畫之下,打造完善的網絡環境之脈絡而紛紛運用社群媒體資源,藉此改善政府機關內部運作管理效率,並強化政策的公民參與。

圖一  第四階段電子化政府計畫

資料來源:第四階段電子化政府計畫啟航,江美綺,2011政府機關資訊通報28516


 下表一為縣市政府網站Web 2.0服務一覽表,我國各地方政府多有導入社群媒體資源,包含BlogYouTubeFacebookFlickrTwitterPlurkLine的使用。以導入社群媒體平台種類而言,多數政府機關導入的社群媒體平台是Facebook(共計593政府機關數),其次是YouTube(共計27政府機關數),再次之為Blog(共計20政府機關數)。

表一               縣市政府網站Web 2.0服務一覽表(最新資料2018.07.27

 

(Blog)

(YouTube)

(Facebook)

(Flickr)

(Twitter)

(Plurk)

(Line)

臺北市

2

5

109

 

 

 

3

新北市

7

1

51

 

 

 

1

桃園市

3

21

71

 

2

4

 

臺中市

3

14

109

2

1

1

1

臺南市

 

2

8

 

 

 

1

高雄市

 

1

54

 

1

 

1

宜蘭縣

2

1

39

 

 

 

1

新竹縣

 

1

12

 

 

 

1

苗栗縣

 

5

24

 

 

 

 

彰化縣

 

1

10

 

 

1

 

南投縣

1

1

12

 

 

 

 

雲林縣

 

1

2

 

 

 

1

嘉義縣

 

2

6

 

 

 

1

屏東縣

 

3

6

1

 

1

1

花蓮縣

 

1

5

 

 

 

1

臺東縣

1

1

27

 

 

 

 

澎湖縣

1

2

12

1

 

1

1

金門縣

 

2

14

 

 

 

1

連江縣

 

1

3

 

 

 

1

基隆市

 

1

5

 

 

 

1

新竹市

 

 

7

 

 

 

1

嘉義市

 

1

7

 

 

 

1

合計

20

27

593

4

4

8

19

資料來源:國家發展委員會,縣市政府網站Web 2.0服務一覽表。


 

根據國家發展委員會統計之「縣市政府網站 Web 2.0 服務一覽表」,在導入社群媒體平台之多元程度部分,臺中市政府相較於其他直轄市、縣(市)政府最為多元,其使用的社群媒體平台種類計有7種,包含BlogYouTubeFacebookFlickrTwitterPlurkLine。其次為澎湖縣政府,其使用的社群媒體平台種類計有6種,包含BlogYouTubeFacebookFlickrPlurkLine

在導入社群媒體平台之使用數量部分,臺中市政府相較於其他直轄市、縣(市)政府最為豐富,其使用的社群媒體數量計有131個平台。其次為臺北市政府,其使用的社群媒體平台數量計有119個平台。綜上所述,臺中市政府無論在社群媒體平台的導入種類或數量方面,較其他直轄市、縣(市)政府最為多元與豐富。

 

貳、文獻探討

一、社群媒體

KaplanHaenlein2010: 61-63)將社群媒體定義為:「以Web 2.0的概念與技術所建構的相關網路基礎應用,提供UGC性質的內容進行創作與交換。」社群媒體是以網路為基礎的應用,由一群網路使用者透過Web 2.0相關網路應用技術,彼此創作與交換內容。基於此,社群媒體是以創作、分享、創意性質內容為主的網路媒體平台。

強調人際連結的社群媒體是以網路為基礎,讓使用者之間的社會網絡與訊息來源予以橫向連結,而使用者同時能透過他人的連結找到新的連結,如同Twitter的「被追隨者」(followed)是「追隨者」(followers)訊息來源的一部份。其服務的特徵是社群媒體使用者可自主型塑個人公眾形象、可連結與其有關聯的使用者,也可觀看有關他人的活動及延展關聯網絡(Boyd & Nicole, 2007: 211;鄭宇君,2014185)。

由上述可知社群媒體是以Web 2.0的概念與技術為基礎而發展成網路平台,使用者得以在此空間創造內容、整合他人作品,或與其他使用者共同創作,將文字、圖片、視訊或其他形式的作品放置在平台上分享予其他網路使用者。此外社群媒體強調社會網絡間的連結,使用者之間不僅能彼此溝通、互動、編輯與共享內容之外,亦可自主型塑個人形象、連結其他使用者,以延展與擴散個人人際網絡。訊息在點對點的傳播中逐漸擴散規模,傳播方向不受階層侷限,讓訊息的流動得以無遠弗屆地傳遞。

二、政府機關運用社群媒體之目的與考量

潘競恆,羅晉(2013)「政府運用Web 2.0社群媒體行銷的新思維與策略」探討其他國家與我國政府機關與運用Web 2.0社群媒體於政策行銷的趨勢與現況。研究結果發現政府機關運用社群網站的目的與考量包括:為瞭解民眾的需求與意見、順應網路潮流的趨勢、因委外廠商推薦的行銷管道與策略、機關首長或承辦者之決策支持。

廖乙甄(2013)「政府應用Web 2.0於政策行銷之研究-以臉書為例」探討政府應用Web 2.0於政策行銷的適用範圍與限制,在進行地方政府機關網站的線上觀察(二十二縣市之政府機關Facebook)過程中,發現我國政府機關運用Web 2.0的目的主要包含順應潮流與因應民眾普遍使用之因素、滿足民眾需求、作為特定活動或主題的行銷工具。

各縣市運用Web 2.0的作法不相同,大致分為三種作法:一是由各機關依據其業務本身的需要去發展自己的部落格或FacebookWeb 2.0網站,無強制規範設置但提供集中整合與連結的服務,如新北市、高雄市、臺中市。第二種是以局處為單位,每個局處都設置一個專屬的Facebook專頁,每個月統計評比結果,並以獎勵措施的方式來表揚辦理優良者,如宜蘭縣政府。第三種是由該縣市的首長直接指定機關或單位設置Facebook專頁並進行輔導,如苗栗縣政府。

相較於國外政府機關使用社群媒體的方式,國外政府推動社群媒體的決策參與層級較高,例如冰島是國家領導者總統的位階,並透過相關立法來推動政策。此外國外政府較重視外部專家在政策行銷過程中扮演的主動角色,其與民間企業、行銷專家、顧問公司等共同合作(潘競恆等人,2013)。

綜上所述,我國政府機關導入社群媒體資源之目的如下:因應網路潮流之趨勢、滿足民眾需求以因應所需、作為政策推廣與蒐集民眾意見之工具、機關首長或承辦人員的支持。

三、政府機關運用社群媒體於政策行銷

政府機關運用社群媒體主要以政策行銷為目的,項靖、羅晉、許雲翔、楊東謀(2016)「網路社群媒體時代政府公共諮詢與政策行銷之規劃」研究中,發現美、英、日、韓等國家試圖建置公共諮詢平台募集公共意見。例如美國歐巴馬政府We the people平台、英國政府與國會建置Petitions平台、日本總務省e-Gov平台,藉此達到公共參與,並以多元的社群媒體作為行銷工具,擴大公眾參與機制,降低政策宣傳的成本,同時能落實政策行銷之成效。

在國外政府機關運用社群媒體於政策行銷經驗而言,以美國為例,無論是聯邦政府或地方政府幾乎有社群媒體工具的使用,目標是能夠迅速傳播緊急消息,強化民眾取得資訊的管道(項靖等人,201616)。

澳洲政府同樣結合社群媒體於觀光旅遊政策的行銷,例如澳洲於2009年舉辦「全世界最棒工作」的活動,以社群媒體作為傳播工具,宣傳大堡礁旅遊吸引國際媒體的關注,成功吸引197個國家、34,684位應徵者參加,最後優勝者需藉由BlogYouTubeTwitterFlickr等社群網站詳細介紹澳洲昆士蘭美景與大堡礁管理員的工作經驗(潘競恆等人,201372)。

自從東日本大地震發生之後,日本政府見識到社群媒體的重要性,尤其是在災害發生時,社群媒體是日本政府作為即時性訊息發布的重要工具。村越拓真、山本佳世子(201417)藉由行政機關與當地民眾提供的災害情報,結合社群媒體與GIS系統繪製地圖,提供當地居民在災害發生時能作為參考與使用。矢杉直也、劉長鈺、西垣泰幸、西本秀樹(201338)指出日本具代表性的社群媒體如Twitter,在東日本大地震發生後許多人利用TwitterFacebook進行資訊交換並確認親朋好友的安危。

在國內政府機關運用社群媒體於政策行銷經驗而言,朱怡玲(201110)指出政府機關運用的社群媒體包含:Facebook粉絲專頁、TwitterPlurk微網誌平台、YouTube Flickr影音影像交流平台等。

以臺南市政府勞工局為例,機關為辦理推行「身心障礙人力銀行」服務,其導入社群媒體機制,運用Facebook成立該服務的臉書專頁「幸福來敲門-身障新人生」,此舉有助於台南市民眾瞭解「身心障礙人力銀行」之推動,因而讓身障民眾得知、或由親友告知資料庫建置,以加速機關資料庫建置作業。同時借助市長Facebook個人專頁協助宣傳,讓有關注市長粉絲專頁之民眾能快速得到資訊,將資訊傳遞給有需要的民眾以擴大資訊傳播之效益(項靖等人,2016167-171)。

汪子錫(201312-27)指出我國警政目前運用社群媒體輔助執法,主要用途有執法服務、警察訓練教材、犯罪預防宣導、警察行銷微電影與警校學生自製微電影,例如透過YouTube發布警察自製的影片,宣導反詐騙、反家暴犯罪預防、交通安全宣導與青春專案宣導,主要以社群媒體作為單向的資訊傳播工具。

國內外政府運用社群媒體於政策行銷方面,主要藉由社群媒體的成本低、時效短、主動與廣泛資訊傳遞給民眾,除獲取民眾對於政府的認同之外,最重要的是能讓民眾瞭解自身相關權利。政府機關應用社群媒體除用於政策推廣、觀光行銷、活動與福利等資訊的傳遞外,在緊急狀況如遇到地震、颱風等自然災害、打擊犯罪等情況時,政府機關多善用社群媒體的即時性特性,迅速發布相關資訊告知民眾緊急避難與應變等相關措施,提醒民眾注意安全,降低危機發生時所帶來的傷害。

四、政府機關運用社群媒體於公共諮詢

在國外政府機關運用社群媒體於公共諮詢經驗而言,以加拿大卡加利市(The City of Calgary)的公共諮詢過程為例,首先創建一線上對話平台(如圖二),並創建一議題討論主題。第二步導入社群媒體計畫,透過Twitter發布諮詢與議題討論相關資訊,導引網路使用者共同參與,最後利用社群媒體以提高諮詢議題的能見度。社群媒體作為一個鏈結,讓資訊能夠迅速流動,持續更新公共議題討論的內容,如此能夠讓人們易於分享與參與(Killeen, 2015)。

圖二  The City of Calgary公共諮詢平台

資料來源:https://thornleyfallis.com/social-media-and-the-public-participation-ecosystem/

在澳洲自2007年大選之後,政府當局要求「資訊管理部門」(Australian Government Information Management Office, AGIMP)發展線上公共諮詢與參與的策略,於2008年時建立「在線諮詢平台」(Consulting with Government - Online),提供民眾向政府機關諮詢的機會,並貢獻自身對公共政策的觀點(Macnamara, 2010: 230)。

在英國,線上公共諮詢的做法是由政府與國會共同營造公共諮詢平台,提供民眾在此平台提出政策的建議與提案,同時平台也設置FacebookTwitter等其他社群網站的鏈結,藉由社群媒體的力量讓議題發散、提高平台的能見度,吸引更多民眾願意進入討論(項靖等人,201657-58)。

在國內政府機關運用社群媒體於公共諮詢經驗而言,國家發展委員會於2015年推行「公共政策網路參與平台」(如圖三),以強化公民參與及溝通的目標。幫助民眾了解自身權利之外,同時可藉由「提點子」與「眾開講」的功能,讓國民可針對公共政策提出相關的政策建言,協助政府機關在政策形成前能徵詢各界的建議。此外國家發展委員會同時建立該平台的Facebook粉絲專頁,主要透過社群媒體進行議題討論的宣傳,提高公共政策網路參與平台之討論議題的能見度與參與率。

圖三  公共政策網路參與平台

資料來源: https://join.gov.tw/

在國內外政府機關運用社群媒體於公共諮詢的經驗中,目前政府機關主要自行開發的公共諮詢平台,此類平台相較於主流社群媒體的介面,其主要以議題討論的性質為主,讓議題討論相關資訊集中以方便使用者取得,進而使線上討論的過程順利進行。

五、政府機關運用社群媒體之困難與問題

社群媒體能為政府機關達到政策推廣及與民溝通互動,但在過程中也發現問題與挑戰,潘競恆、陳敦源(2010)發現,政府機關運用社群媒體與民眾溝通互動過程中,主要出現之問題如下:一、政府機關受限於官僚體制結構關係,回覆政府網站上的民眾意見狀況不高,或者民眾回應意見在經過政府機關內部的層層處理之後,往往已過了民眾期盼政府立即回應的熱烈期。二、政府機關有時認為民眾在非全觀瞭解政策議題時發表意見,會對民眾表示的政策意見產生質疑。此外其發現民眾有時藉由政府網站抒發對政府的不滿,造成留言內容多是情緒性的發洩,或者礙於政府網站的本質特性(僵化的、不具彈性的、網站回應是具有官方立場的),致使民眾在平台表達自身的真正觀點意願低落。

項靖等人(2016)認為,政府機關運用社群媒體的困難之處在於政府機關缺乏運用社群媒體的專業人士,無法掌握大眾有興趣的主題,且難以引發共鳴與響應,而政府的重視與執行程度會影響社群媒體內容更新與留言維護的品質,進而影響公眾參與的興致。


 

綜上所述,政府機關運用社群媒體出現的問題如下:一、受限於官僚體制關係,無法立即回覆民眾意見;二、民眾對整體政策的瞭解可能不足,因此政府機關質疑民眾提出的政策建議與想法;三、政府機關需承受民眾的負面回應與不理性的意見;四、政府機關缺乏社群媒體的專業人士,可能造成經營社群媒體的專業不足之現象。

我國政府運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢相關文獻中,聚焦在整體的中央機關與地方政府之角色,未針對某一縣市政府整體的社群媒體發展與應用經驗,且未深入瞭解我國各政府機關中,社群媒體數量與種類最多元的城市。瞭解該城市的政府機關運用社群媒體的現況與困難,得以作為其他縣市應用社群媒體的參考依據。為補足文獻不足並因應實務所需,本研究以導入社群媒體資源,最為多元與豐富的臺中市政府,作為研究對象,進一步挖掘政府機關運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢過程中,其所面臨的困難與問題。

 

參、研究設計與方法

一、研究架構

 

進行

運用

政府機關

社群媒體

進行

政策行銷

公共諮詢


圖四  研究架構圖

資料來源:本研究繪製

此研究架構圖說明,政府機關(如臺中市各政府機關)運用社群媒體,以達到政策之推廣、蒐集民眾意見、與民溝通互動等過程。本研究欲在此過程瞭解臺中市政府運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢的現況、困難與問題。

二、研究問題

(一)臺中市政府運用社群媒體於政策行銷的現況為何?

此細目研究問題為瞭解臺中市政府運用社群媒體於政策行銷的使用狀況,包含使用社群媒體的原因與背景、機關透過社群媒體發佈哪些類型的政府資訊等。

(二)臺中市政府運用社群媒體於公共諮詢的現況為何?

此細目研究問題為瞭解臺中市政府運用社群媒體於公共諮詢的使用狀況,包含機關如何運用社群媒體獲取民眾意見、機關與民眾在社群媒體上的互動情形、社群媒體是否能作為政府與民眾間進行政策議題討論之平台等。

(三)臺中市政府運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢之困難與問題為何?

此細目研究問題探討臺中市政府使用社群媒體於政策行銷與公共諮詢時,主要遇到哪些困難與問題

三、研究方法

藉由國家發展委員會之縣市政府網站Web 2.0服務一覽表,我國各縣市政府目前使用社群媒體的政府機關中,臺中市政府相較於其他直轄市、縣(市)政府,其運用社群媒體的種類最多元、機關導入程度高、使用社群媒體的平台數多,因此以臺中市作為深度訪談對象的選取範圍。

本研究運用立意抽樣,在臺中市有建置社群媒體的政府機關中,選取Facebook粉絲數達10,000人以上的政府機關,詢問管理與維運該機關社群網站的政府機關之社群媒體維運者,瞭解政府機關運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢的現況,及機關在使用社群媒體這項工具運用在政策行銷與公共諮詢所遇之問題。

選取粉絲專頁達10,000以上粉絲數之機關,主要用意在於這些機關相較於其他機關可能有較豐富的社群媒體經營的經驗,因此能吸引民眾到其機關社群平台瀏覽與使用,所以透過訪談這些對象可以解答部分研究問題,如該機關運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢的現況、在經營社群平台過程中所遇見的困難與問題。詳細訪談機關、受訪對象及訪談日期整理如下表二所示。

表二               深度訪談對象名單

代號

機關單位/職稱

挑選理由

訪談日期與地點

G1

臺中市政府資訊中心/

單位主管

資訊中心負責臺中市各局處的資訊推動業務,可瞭解各局處運用社群媒體的現況。

20151222日下午730分於東海大學公共事務碩士在職專班圖書館

G2

G3

臺中市政府環境保護局/

單位主管(G2)與

同仁(G3

機關Facebook粉絲專頁之粉絲數達10,000人以上,可瞭解經營社群媒體的經驗與做法。

2016725日下午130分於臺中市政府環境保護局會議室

G4

臺中市政府民政局/

單位主管

機關Facebook粉絲專頁之粉絲數達10,000人以上,可瞭解經營社群媒體的經驗與做法。

2016726日上午10點於臺中市政府民政局辦公室

G5

臺中市政府經濟發展局/

單位主管

機關Facebook粉絲專頁之粉絲數達10,000人以上,可瞭解經營社群媒體的經驗與做法。

2016728日下午2點於臺中市政府經濟發展局辦公室

G6

臺中市政府觀光旅遊局/

單位主管

機關Facebook粉絲專頁之粉絲數達10,000人以上,可瞭解經營社群媒體的經驗與做法。

2016729日下午2點於臺中市政府觀光旅遊局第一會議室

G7

臺中市政府地方稅務局/

單位主管

機關Facebook粉絲專頁之粉絲數達10,000人以上,可瞭解經營社群媒體的經驗與做法。

201684日上午10點於臺中市政府地方稅務局辦公室

資料來源:本研究自製

肆、實證分析

一、政府機關導入社群媒體之原因

(一) 順應潮流與滿足民眾需求

在現今社會下使用社群網站已成為潮流,社群網站是民眾生活的一部份,政府機關順應這股趨勢而建置社群媒體。此外民眾瀏覽政府官方網站的頻率逐漸降低,取而代之的是追蹤機關社群網站。機關為加強多元的政府資訊宣傳管道,透過社群媒體傳遞政府資訊與機關資訊,達到政策推廣之目的。

因為現在社群網站的使用率越來越高,而且他傳播的速度其實滿快的,對大家有興趣的議題就可以立即做分享,所以也是一種流行的趨勢。(G6

就是潮流吧!那時候覺得很多人會去用FB是有一些統計數據,使用FB的人數其實是很多的,但在FB之前一般機關都是用網站。(G4


 

(二) 與民互動的新契機

政府機關導入社群媒體資源除了順應潮流與發布政府資訊之外,同時善用社群媒體的互動功能與民眾溝通。社群媒體提供公部門媒體主導權機會,以往需透過報章雜誌、平面媒體、電視新聞等方式發布政府資訊,但過程冗長、無法掌控媒體發布主導權。現今社群媒體提供政府機關直接與民眾對話之管道,並提高資訊發布內容之掌握度。

可以跟民眾有互動,再來就是我們可以去主導我們要發布的內容,你可以隨時宣布事情,這也是公部門可以去運用有主導權的媒體。(G4

當然是要把我們的資訊可以提供給網民,因為現在大家利用網站的機會很多,所以我們想說透過這些來宣導資訊,或是可以跟網民互動。(G7

(三) 機關首長的期許與要求

部分機關建置社群媒體的原因在於業務關係或機關首長的期許與要求,在電子化政府的思潮下,政府行政過程中為充分運用Web 2.0工具,加強政府與民眾間的資訊傳遞與互動溝通,上級機關多要求業務單位導入社群媒體資源,提升為民服務品質。

我們架設的原因是長官的期許,上面交辦我們要建一個局內的FB。(G2

上級機關有要求,他是說要充分運用Web 2.0的工具來做政令宣導或跟民眾互動。(G7

由此可知,臺中市政府運用社群媒體的目的是順應潮流與滿足民眾需求,社群媒體有助於政府機關獲取媒體主導權,能直接與民眾互動溝通,或部分機關基於機關首長或承辦人員期許而建置機關社群媒體。此部分如同文獻所言,政府設置Web 2.0應用工具之目的是期望能與民眾進行溝通與互動,民眾的生活普遍依賴社群媒體的使用,因此政府機關順應潮流與趨勢,導入社群媒體資源以獲取民眾意見,其次是因應行銷或特定活動宣傳,或是機關首長的要求而建立機關社群媒體(潘競恆等人,201395-98;廖乙甄,201365-66)。

二、機關發布之資訊以活動宣傳居多

臺中市政府機關運用社群媒體傳遞的政府資訊主要包含機關活動訊息、市政宣導、市政績效、福利服務與緊急消息通知。其中活動資訊的發布常見於各政府機關的社群網站中,且機關主要透過活動預告方式吸引民眾關注該機關的社群網站。

主要是做活動或消息的傳播,不會只是市政府的消息。尤其像我們機關有很多活動,蒐集其他各單位、一些民間團體的大型活動幫忙宣傳。(G6


 

政府機關多會善用社群媒體提供民眾較為關心或與民眾利益相關的訊息,例如福利補助、相關法規常識等資訊。部分機關透過社群媒體發布市政績效或市政作為,主要目的是讓民眾瞭解政府機關近期的作為,增加民眾對於機關的認識。

主要是活動的預告或是受理申請補助的,這些對民眾會有直接的感受。(G5

政策推廣方面我們會放一些法令的規定,或用辦活動的方式、回答問題的方式,像是稅務常識。我也是希望社群網站可以做到教導或宣導,可以讓民眾早點認識相關的法令,這也比較重要、有價值的作法。(G7

政府機關掌握社群媒體之即時性,在防災緊急通知或災害應變措施狀況下,同步利用社群媒體發布緊急訊息,藉此讓資訊得以快速散播以降低災害帶來的損失。此作法如同日本政府善用社群媒體即時性特性,在災害發生時以社群媒體作為訊息發布的重要工具,讓政府機關與民眾雙方能獲得即時災害情報。

主要發布的資訊類型像是活動、績效,比較少的是颱風或是民眾要比較快知道的,提醒的訊息也會做。(G4

跟民眾比較有相關的資訊,像是活動、颱風緊急通知、災害應變或空氣汙染的緊急應變措施,這些民眾比較會關心的內容。(G2

三、政府機關較少運用社群媒體與民眾討論政府政策

社群媒體不是政府機關主動獲取與徵詢民眾意見的主要管道來源,原因在於民眾回覆的言論與意見多偏向不理性,且難以挖掘民眾真正的意見,例如部分政府機關社群媒體維運者認為支持某項政策的民眾不會在平台中表達,通常是對政策有高度的不滿意需要表達時,多會在其社群媒體上抒發意見與情緒,結果造成平台上充斥負面評論而無法瞭解整體的(正面)民意。

我們比較少這種開放式的去讓民眾自由發揮,支持者較屬於潛水艇個性,他們會看但不太發表意見,反而會發表的多是偏向不理性。(G4

我們比較少用社群媒體主動獲取民眾意見,比較幕僚單位可能會做詢問式的。常會有一些偏激性、攻擊性的留言,所以我們比較不會用那種詢問式的。(G6

部分政府機關進行公共諮詢與獲取民眾意見過程,已存在既有的作業模式,例如機關為了解民眾意見主要透過公聽會、首長信箱、1999或紙本問卷調查等方式,但同時也會檢視民眾在社群媒體上的相關建議與留言,由此可知政府機關運用社群媒體於公共諮詢偏向被動角色。

 

LineFB這些東西大概主要都用在政策行銷,公共諮詢的角色幾乎沒有。意見徵詢主要是用大概像公聽會、招開相關的會議,或1999跟市長信箱。(G1

我們少用這樣的方式做意見調查,都是用網站做意見調查或問卷調查。(G7

公部門常用的是問卷調查,民眾現在跟政府的互動不像以前很困難,他會打1999或寫局長信箱。(G4

因為經由我們自己的作業模式,你有任何意見可以去我們既有開發的,像Email回覆,比較不會用FB去蒐集民眾的意見。(G2

在選舉期間,政治人物將可能透過社群媒體提出政策議題供民眾做討論,其目的是為了瞭解民意傾向,藉此作為選舉時政見參考依據或相關言論與立場的選擇。

在選舉的時候明顯,很多候選人都是這樣,他是透過社群媒體及大數據的分析,相對地他可能變成是一個操作性的工具。(G1

四、公眾的建設性建言將作為機關決策參考依據

政府機關會回覆民眾在機關社群網站上對於機關的建議與意見,無論此意見是批評或是讚揚的言論多受政府機關重視,尤其是言之有物或有建設性的意見將受機關採納,作為機關會議討論的重點。此部分與過去文獻所言有所差異,潘競恆等人(201053)指出政府單位的同仁對於民眾在網站上所發表的政策意見多持有質疑的心態,其認為民眾無法全觀瞭解政策議題的全貌,政府與民眾之間對政策的認識存在專業不對稱問題,因此對民眾的意見多持保留的立場。

他講得言之有物、有建設性的都歡迎,不管是好的建議或壞的建議只要他是問問題或是鼓勵我們的,我們都會給他回應。(G5

政府機關運用社群媒體與民眾互動方式,主要透過社群網站的私訊及留言功能,民眾的留言包含對機關活動問題的提出,或對於政策作為的建議與改善,而現階段民眾的留言與訊息量普通,代表機關得以掌握與處理民眾在機關社群網站上的留言。

除非是對於這個活動內容標示不清楚,他會問一些問題,不然他們就是按讚或分享,在下面留言的量比較不多。(G6

民眾提供的意見我們一定會回覆,但目前透過留言或私訊的量不多,比較多的是市長信箱。(G4


 

五、臺中市政府運用社群媒體之困難與問題

(一)機關社群媒體之經營維運者人力不足

部分政府機關認為有需要增加社群媒體經營全職人力,政府機關社群媒體維運者本身需廣泛蒐集機關內部可提供民眾參考的政府資訊,包含機關活動、最新消息、與民福利相關政策等,整理各單位的資訊後在社群媒體做發布。

我們如果自己做網站的話會有一個問題是人力不足,因為那個人要去蒐集很多資訊,再空出一個人專門在做網站管理就不太可行,也較沒有效率。(G6

需要專門設一個人員回覆民眾意見,因為除了回覆意見之外我們還要找答案,只要有專門的人、委外或正式的人都可以,問題是我們沒有那麼多人力。(G2

機關資訊發布後多會從民眾端接獲留言、意見與問題之提出,而政府機關社群媒體維運者進一步彙整民眾的留言與問題,向業務相關之單位聯繫以取得民眾問題之答覆,最後提供民眾正確的問題解決。由此可知,該人員需投入大量的時間蒐集機關端之政府資訊與民眾端之問題建議,並作為機關與民眾之間的溝通橋梁,因此機關認為有設置全職人員之需要。

我們機關的活動資訊如果PO出去,民眾有問題的話我可以立即回答。如果是別的機關活動,就要去問主辦單位後再來回答。(G6

困難的話像是資訊的取得,社群媒體經營管理者不能太被動,要主動跟各科聯繫去抓很多資料,所以局的橫向聯繫很重要。(G5

上述可知政府機關經營社群媒體之成本主要在於社群媒體經營時所耗的時間及人力,臺中市政府著重機關層級的橫向聯繫,向相關單位與民間機構取得最新消息外,亦需頻繁關注民眾在機關社群網站上的留言,解決民眾提出的問題,借助跨機關的協助以提供民眾正確的資訊,有別於項靖等人(2016)研究發現,指出政府機關缺乏經營社群媒體的專業人員。

(二)機關需面對不理性的民眾意見

多數政府機關表示民眾的留言多有攻擊或謾罵等不理性言論,無法理性針對相關政策提供具體建議,而贊成某政策之民眾鮮少透過機關社群媒體表達支持之看法,因此社群媒體無法全面掌握政策之整體民意,而機關也在經驗中學習以預測資訊發布後民眾的反映,從中改善後續的發文內容以避免負面言論過多之問題。


 

經營方面要小心,不能PO會引起爭議的,要盡量去防止民眾會有負面的感想,造成他們的留言變成攻擊就是從經驗中學習,都要小心去過濾。(G6

(三)機關社群媒體粉絲人數提升困難

多數政府機關根據社群媒體官方提供之系統面分析數據作為社群媒體經營成效之評估依據,因此以追求機關粉絲專頁之粉絲人數、發文按讚數及文章觸及率為目標。政府機關社群媒體維運者認為提高粉絲數是經營粉絲專頁的瓶頸與辛苦過程,難以擴大或吸引不同族群之民眾瀏覽該機關之粉絲專頁。

粉絲數的迷思,曾經我們也會去看說有多少粉絲,想辦法要拉高幾百到幾千,但到某一個階段就好難,你再怎麼用心去寫那些內容,他就不會成長。(G4

主要就是你要怎麼去衝高人數,因為粉絲團人數越來越多有成長才表示這個經營是有效的。(G6

綜上所述,臺中市政府在使用社群媒體的過程中主要遇見的困難包含:機關社群媒體之經營維運者人力不足、機關需面對不理性的民眾意見、機關社群媒體粉絲人數提升困難。依據廖乙甄(201378)研究發現,政府機關因機關或業務性質關係,無法吸引一般民眾前來關注,因此社群媒體的粉絲人數難以成長,欲擴大不同族群的民眾瀏覽該機關之網站常是經營社群媒體的挑戰。

 

伍、結論與建議

一、結論

(一)機關善用社群媒體即時性以發布機關資訊、福利服務消息及緊急通知

政府機關廣泛傳播政府資訊、緊急消息,或作為政府政策的宣傳與行銷管道。臺中市政府機關多會透過社群媒體向民眾傳遞政府資訊或發布重要訊息,包含機關活動資訊、市政宣導、市政績效、福利服務與緊急消息通知。其中最常發布的訊息是機關活動資訊,其次是與民福利相關之政策資訊,因此機關使用社群媒體的目的亦在於政策行銷的達成,讓民眾得知政府近期的作為,同時得以掌握自身福利資訊。

社群媒體的即時性在緊急狀況發生時發揮重要功能,政府機關在自然災害、緊急危機或民眾需要盡快得知最新消息時,藉由社群媒體發布即時資訊通知民眾,以降低危機發生所帶來的損失。誠如鄭宇君、陳百齡(2012)研究發現,在災難事件或緊急危機發生時,社群媒體能有效發揮群眾力量,藉由社群平台使用者的分享,以快速擴散政府所發布的緊急通知。

(二)社群媒體不適合作為政府機關進行公共諮詢的主要管道

學者認為透過社群媒體的「對話、辯論、會議與討論」功能,可以幫助人們在公共領域彼此交換意見,政府機關能藉由社群媒體與民眾討論社會議題與政策,從中蒐集民眾意見以改善為民服務與政策制定(Yinjiao et al.)。

實現分析中,社群媒體不是政府機關蒐集民眾意見的主要管道,此外也鮮少運用社群媒體進行公共諮詢。機關不常主動運用社群媒體蒐集民眾意見的原因在於,其認為民眾的回覆與意見偏向不理性,難以挖掘民眾真正的意見,且支持某項政策的民眾亦不會在機關社群媒體上表達,因此無法瞭解整體的民意傾向。

目前臺中市政府主要沿用既有的公聽會、首長信箱、1999與紙本問卷調查方式瞭解民意,而部分機關表示民眾在機關社群媒體上的建設性建言,將有機會作為機關施政改善依據。

(三)機關期望增加社群媒體經營專職人員

學者們指出政府機關運用社群媒體出現的問題包含:受限於官僚體制關係,無法立即回覆民眾意見;對民眾提出的政策建議與想法產生質疑;需承受民眾的負面回應與不理性的意見;缺乏社群媒體的專業人士,人力不足之現象。

臺中市政府機關認為最主要的問題在於社群媒體經營者人力不足、機關社群媒體粉絲人數難以提升。部分機關多有增加機關社群媒體專職人力的需要,因經營機關社群媒體需投入大量的時間,關注民眾在機關社群媒體上的留言與問題,社群媒體維運者需彙整民眾的問題,之後向業務相關單位聯繫以取得民眾問題之回應,最後再向民眾提供問題答覆。

為留住民眾長期關注機關粉絲專頁,需發揮創意經營機關社群網站,並投入心力與民眾互動,因此多數政府機關社群媒體維運者認為經營機關社群媒體不容易,且經營機關社群媒體人力不足,因此期望能增加機關社群媒體經營專職人員。

二、政策建議

(一)以社群媒體經營委外與機關內部業務分配方式解決人力不足之問題

在組織精簡的限制之下,多數機關無法增加社群媒體經營全職人員,為解決社群媒體維運者人力不足之問題,可透過社群媒體經營委外方式,由私部門協助經營機關社群媒體,民間企業擁有社群媒體經營創意,為機關構思貼文的內容以吸引民眾關注。而公部門主要負責彙整與蒐集機關內部最新的政府資訊,同時蒐集民眾意見與問題的答覆,作為政府機關與民眾溝通之橋梁,在公私部門的合作之下提高社群媒體經營的成效。

政府機關除透過資訊業務委外方式經營社群媒體之外,政府機關亦能充分運用現有的人力資源,將社群媒體相關業務分配至機關內部相關單位。例如多數機關以微電影方式作為政策推廣之管道,因此機關微電影之拍攝責任由內部單位輪流執行,如此可分散業務之分配,解決人力不足之問題。

(二)政府機關需善用社群媒體創新功能以吸引民眾關注

隨著社群媒體的功能推陳出新,政府機關亦與時俱進善用社群媒體的創新功能,現今許多社群媒體得以做到現場直播功能,機關可以在實體活動進行過程中進行直播,讓更多民眾能夠過機關粉絲專頁的直播瞭解活動現場的最新情況。例如政府機關能在其社群媒體轉播正在舉行的公聽會,以吸引更多民眾關注當時正在討論的政策議題,如此除有機會提高機關粉絲人數之外,最終更能有助於政府機關落實公共諮詢之可能。

其次,政府機關可在其社群媒體上不定期舉辦小活動,效法企業經營社群媒體方式,在其粉絲專頁中透過抽獎的方式增加民眾的關注人數與留言頻率。同時可加強運用問答方式推廣政策,例如臺中市政府地方稅務局或各地方戶政事務所多以相關法令知識與作業流程的問答方式與民眾互動,能深化民眾對於政策的熟悉與瞭解程度。

除了透過創意的社群媒體經營巧思之外,最終能留住既有的粉絲仍在於實用的政府資訊,民眾關注機關粉絲專頁之目的是為了解機關的最新動態,獲取對個人有利的資訊,尤其是福利服務或活動訊息等。

(三)建立機關之間橫向溝通與連結機制以凝聚社群

最吸引民眾關注的社群媒體是觀光與文化類機關,但建立社群媒體最多的機關是民政類機關,如各地方區公所與戶政事務所。以臺中市政府民政局為例,其監督管理機關為29個區公所與29個戶政事務所,各區公所與戶政事務所多有建置該機關的社群網站,每個社群網站都有既定的粉絲族群,彼此可建立橫向的連結與合作機制,共同宣傳相關政府資訊,以提高貼文觸及人數。

三、後續研究建議

在實證分析中,我國政府機關鮮少主動運用社群媒體蒐集民眾意見或討論公共議題。文獻檢閱指出國內外公共諮詢做法,是由中央政府建立公共諮詢平台,同時成立該平台之社群媒體以作為議題宣傳工具,讓人民能在公共諮詢平台提出政策議題討論。在後續的研究建議可針對此部分進行延伸,瞭解政府機關管理公共諮詢平台過程中面對的困難與問題為何?公共諮詢平台的成立是否能有效提升人民參與公共議題討論之作法?

 

本研究未討論欲作為公共諮詢之平台,其所需滿足那些條件或特性。因公共諮詢平台沒有固定討論者,且民眾欲參與討論時需重頭參閱他人的回應,如此才能有系統且合時宜的對話。但多數的民眾可能不願意蒐集議題討論相關資料,或不願回顧前人的回覆,在資訊不充分的情況下所發表的言論,政府機關認為對政策的改善無所助益。政府機關鮮少運用社群媒體蒐集民眾意見的原因,除了在於民眾的回覆與意見偏向不理性,難以挖掘民眾真正的意見之外,公共諮詢平台的特性是否亦影響其使用意願之議題得在探討。

四、研究限制

        本研究為瞭解我國政府機關運用社群媒體於政策行銷與公共諮詢之現況及困難與問題,而以富有多元社群媒體種類與數量的臺中市為範圍,並選取機關粉絲專頁人數達10,000人以上之機關為訪談對象。

筆者認為這些機關擁有較豐富的社群媒體經營之經驗,有機會能回答本研究之問題。然而有豐富經驗者可能多是樂於使用社群媒體於政策行銷與公共諮詢之人員,無法瞭解反對社群媒體使用者的真實意見,或遺漏經營績效不好的機關,無法全面反映本研究之問題,例如解答我國政府機關目前經營社群媒體所遇見之困難與問題。

參考資料

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鄭宇君、陳百齡(2012)。探索2012年台灣總統大選之社交媒體浮現社群:鉅量資料分析取徑。新聞學研究,(120),121-166

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二、 研討會論文

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三、 研究計畫

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四、 學位論文

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五、 網路等電子化資料

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[*] 東海大學行政管理暨政策學系碩士

  e-mail: g04540001@go.thu.edu.tw

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